关键词：期刊论文，职称论文，职称评审，政法论文发表

 

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摘 要：指定管辖作为监察管辖的重要组成部分，是监察机关上下联动进而形成监察一体化的有效依托，对于防范权力干扰、排除人情障碍、克服舆情负面影响、平衡办案资源有着非常重要的实践价值‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 然而，由于指定管辖自身的不确定性、独立性以及行政强制性等特征，在适用中容易产生随意化倾向、程序衔接障碍以及权利救济渠道不畅的弊端‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 在监察一体化模式下，需要明辨主次、内外协调、多管齐下，厘定指定管辖的适用原则，规范指定管辖的程序，适当拓展当事人权利救济渠道，以促使指定管辖在监察一体化中发挥出更大效能，推动国家治理体系和治理能力现代化。

 

　　关键词：监察体制改革; 监察一体化; 指定管辖

 

管辖是公权力机关启动案件处置程序的合法性依据与基础。 随着反腐败职能归口监察机关，新监察体制下的管辖制度问题备受关注，为此，《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)和《国家监察委员会管辖规定(试行)》(以下简称《管辖规定》)以法定形式，原则上确立了以干部管理权限为标准，兼顾地域和行业分工的分级管理模式，从地域、级别、行业管辖的分类中初步完成了二次确权。

 

　　但有原则就有例外，监察机关的调查活动也如同其他事物一样会不可避免地遇到特殊情况，为发挥现今监察体制的最大效能，形成上下级监察机关统一、高效反腐格局，指定管辖应运而生。 《监察法》第十七条第一款规定：“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。

 

　　”自此，指定管辖在监察制度中得以正式确立，其核心内容是加强上级监察机关对下级监察机关的领导权，本质上是对监察管辖一般原则的突破与补充，指定管辖制度的实施有效地促成了监察机关上下联动、整体推进态势的形成，从而在监察机关内部建立了监察一体化的工作模式。 那么，在新旧管辖模式更迭之际，挖掘监察机关指定管辖意蕴与价值，深入剖析监察案件调查中指定管辖存在的不足与弊端，从而厘定指定管辖的规制策略与完善进路就显得极为迫切和重要。

 

　　一、内外动因：监察一体化中指定管辖的实践价值

 

　　指定管辖作为管辖制度中的重要内容之一，并非监察制度所独创，而是始见于刑事诉讼的审判管辖，鉴于诉讼程序相互衔接原理，指定管辖制度遂由此渐次延伸到了立案侦查阶段。 在监察体制改革之前，检察机关充分运用指定管辖制度，在检察机关内部形成了相互支持配合、密切协同作战的一体化侦查工作格局，大大提高了职务犯罪侦查工作实效。 当前，新监察体制已经确立，职务犯罪侦查职能已完全转隶至监察机关，深入挖掘指定管辖对于监察调查的实践价值以及推进以指定管辖为依托的监察一体化工作模式大有裨益。

 

　　(一)指定管辖能够防止权势干扰，有利于加大办案力度

 

　　实践中，职务违法和职务犯罪案件当事人，大多是国家公共利益的代表，其在管理国家某项公共事务中以一定的权力作为支撑，其公务行为在追求公共利益最大化的同时，也不可避免地将个人利益纳入其中，自然就会在当地或本行业内形成不同程度的职务影响和人脉关系。 这种职务影响与人脉关系在公务人员履行正当职权的情况下，极易造成官本位思想和以身份关系为先的传统官僚文化与官僚作风。 [1]

 

　　公务人员利用手中的权力支配着公众资源，官员下属或者密切关系人以非正当手段谋取个人利益，抢占有限的公众资源，久而久之双方就形成了一荣俱荣的人身依附关系。 当公务人员因职务违法甚或犯罪涉案时，这些被异化的权力关系出于维护自身的既得利益，就会竭尽全力地隐瞒其通过非法手段获得公共利益的事实，订立攻守同盟甚至以伪造和毁灭证据等非法方式来阻挠办案。

 

　　为此，早在2001年辽宁“慕马案”的查办过程中，就发现利益关系人利用被调查人马向东在当地经营多年的庞大关系网大肆活动，甚至看守人员也被拉拢腐蚀，给案件深入查办造成了严重干扰，于是中纪委决定异地办案，自此形成了高官职务犯罪案件异地办理模式的惯例。 [2]类似上述权力干扰的情况即便是在基层“微腐败”治理的过程中也需要时常面对，一位湖南省株洲市的基层监察干部就曾向有关媒体爆料称，在日常的巡察工作中，每天接听十余个打探情况或要求通融的电话是常有的事情，其在巡察一线深受权力干扰之累的同时，建议应当将异地交叉巡察常态化用以作为化解外部权力或熟人干扰的一种有益尝试。 [3]通过以上事例及实践做法充分说明，在监察案件中确立指定管辖有利于阻却权力干扰，加快办案进度，提高办案质量。

 

　　(二)指定管辖能够排除人情障碍，有利于体现公平公正

 

　　我国传统文化注重人情伦理，讲求守望相助。 这种人情文化以关系为纽带，推己及人，一种“差序格局”的社会结构在传统社会中日益显现，“就像石子投入水中，以己为中心，所联成的社会关系就像水的波纹一般，圈圈推出去，愈推愈远，层层叠叠，尽管成员们并不在同一个平面上”[4]。

 

　　通常情况下，这种差序格局又与亲缘、地缘等纽带相连接，在我国传统社会中形成了以各种关系为脉络的多个同心圆，圈圈圆圆相互交织、共同作用，关系网络愈加强大而严密。 当这种传统社会的人情文化及建立在此基础上的关系网络逐渐渗透到现代公共行政体系之中，一方面，它对正式制度及显规则起着一定的补充作用，是“公众因法律规则不足或者纷繁复杂而陷入迷茫不知所措的境遇下，为减轻社会评价不确定性而寻求的替代性办法及补救性措施”[5]。

 

　　但另一方面，其在发挥正面作用的同时负面影响也愈加凸显，它模糊了公与私的界线，欠缺法治逻辑的同时破坏了规则稳定性，客观上不仅容易沦落为腐败的温床成为异化权力的工具，还在一定程度上降低了公务人员贪贿的心理成本和道德成本。 据J省某地区纪委监察委调研发现，在面对服务对象宴请时，认为是人之常情而欣然应允的高达14.3%; 当面对亲友请托办理违规事项时，怕伤和气而能办就办的占3.6%。 [6]回溯十八大以来曝光出的官员腐败案件，贪贿、失职渎职等行为大多也是与亲缘、学缘、业缘、地缘等关系网络密不可分。 [7]类似情况再次提醒我们，监察案件确立指定管辖有利于查办过程超然于人情关系之外进而克制人情羁绊，促进公平公正等法治理念的实现。

 

　　(三)指定管辖能够克服舆情负面影响，有利于得到社会理解与支持

 

　　舆情系“舆论之情势”的简称，近年来社情民意汇聚的焦点非贪腐舆情莫属，民众通过网络社区、微博、微信等新媒体平台转发和传播涉贪涉腐信息，裂变性强、影响面大，在快捷拉近社会大众政治心理距离的同时，也自然成为了民众得以参与公权力监督的重要通道。 一方面，民众通过制造和传播舆论的方式寻求事件真相声讨问责，监督政府官员和公共机构，对贪腐官员起到强有力的震慑作用。

 

　　但另外一方面，由于舆情本身固有的自由性、发散性、隐匿性等特征，消极影响亦不可低估，比如被称为网络第一案的“湖南黄静裸死案”，因死者死因蹊跷，在网络炒作的过程中情节的想象填补了证据的缺失，细节的煽情掩盖了证据的矛盾，最终导致本案当事人之间的恋爱关系被误判为追究强奸罪的事实，服刑4年后姜俊武无罪释放，错案才得以纠正。 [8]再如，有着“律师造假门”之称的李庄案，也是由于“媒介的倾向性报道和片面性价值取向，把李庄丑化成一个要钱不要法的讼棍，把一个本处弱势地位的法律服务行业等同于逐利如过江之鲫的商界”[9]。

 

　　在涉及贪腐案件中，因社会上部分人恨官仇富的扭曲心理作祟，更有可能出现一些侵犯官员名誉权、隐私权和肖像权的言论甚至干扰监察机关查办案件的情况，为尽可能避免舆情负面影响，对敏感、复杂的监察案件经甄别筛查后由上级机关指定管辖，查处过程相对脱离关注视线，可以在一定程度上减少案情曝光度，防止冷热不均导致信息杂乱形成巨大的负面传播蝴蝶效应，使人们在网络洪流中距离真相越走越远，直接影响举报事项的查处进程。 同时，个案的监察指定管辖也可以体现回避制度精神，符合监察人员属地回避、利害关系等回避原则，以此最大限度地保障程序公正。

 

　　(四)指定管辖能够平衡办案资源，有利于缓解基层监察力量不足难题

 

　　“拥有充足的人力资源是反腐败机构有效运行的必要条件之一”[10]。 然而，受国家横向到边、纵向到底的监察全覆盖影响，国家监察机关工作人员增加比例与监察对象增幅相比差距悬殊。 据有关数据显示，“目前全国监察系统人员数量与监察体制改革相比仅增加了10%，但相应监察对象数量却增加了200%”[11]。 尤其是随着村委会主任、居委会主任等非国家工作人员也被纳入监察对象后，基层监察机关需要面对的“微腐败”案件数量剧增，“仅2016年中纪委通报的325起精准扶贫领域存在的贪污挪用、截留问题中，涉及乡村干部的就高达86%”[12]。

 

　　况且，在监察机关内部的工作程序中实行“一竿子插到底”“一程序两报告”的监察调查工作机制，即违纪与违法犯罪问题一并查出，将违纪调查与违法犯罪调查统一归口于执纪审查部门同步办理，这种内部工作机制使本已高负荷运转的部分地区基层监察机关在人力物力上更加捉襟见肘。 鉴于此，确立监察案件的指定管辖，既有助于调解不同地区、不同时段监察案件相对集中的问题，也有助于缓解一些区域基层监察力量薄弱、办案经验不足的问题。 同时，指定管辖也是监察一体化制度的重要载体，有利于发挥全国监察一盘棋的优势，在实际办案中上下帮带、同级交流、相互促进，在平衡办案资源的同时整体提高监察人员大局观念和业务素质。

 

　　二、天然隐忧：监察一体化中指定管辖的现实问题

 

　　监察调查中的指定管辖是指在监察调查中下级监察机关根据上级监察机关的指定而获得对监察事项的管辖权。 作为常规管辖秩序的突破与补充，因法定情形的出现且顺应公正与效率的需要临时调整了监察调查主体，其在监察一体化的工作模式下拥有着不可替代的作用和丰富的实践价值，但在其具体实施过程中，因配套机制的不完善或者操作不当，其负面效应也需引起足够重视。

 

　　(一)指定管辖具有不确定性，容易导致适用随意化倾向

 

　　《监察法》以法定形式确立了以干部管理权限为标准，兼顾地域和行业分工的分级管辖模式，这种确定性的标准与原则有利于实现公众的可预期性，减少了因管辖突袭或临时指定可能造成监察机关忙乱甚至相互扯皮推诿概率的发生。

 

　　但实践中因案件具有复杂性和不确定性，管辖模式难以绝对避免，于是，指定管辖作为管辖确定性的补充与纠正应运而生。 指定管辖先天具有的不确定性恰好适应了因案件本身特殊性或者因调查需要而改变管辖权等两种典型情况。 所谓案件本身的特殊性，主要是指案件管辖本身有争议，不符合监察案件地域、级别、行业管辖原则而导致的管辖权不明确的情形，该情形当然需要上级监察机关指定管辖才能启动案件，即管辖不明案件的指定管辖。

 

　　而第二种情形则是针对案件本身管辖没有争议，但出于防止当地或者本行业不良社会关系侵扰、监察机关内部平衡监察力量等因素而将原管辖单位管辖的案件移送至其他监察机关管辖，即变更性指定管辖。 上述两种指定管辖的情形，由于法律规定简略，相应的法律解释也没有及时对具体监察事项及情形作出详细界定与释明，监察实践中各地区、各行业监察机关没有形成统一的标准，必然会造成指定管辖随意性较大甚至出现被滥用的倾向。 具体表现在：

 

　　一是启动的弹性空间大，客观上由于案件面临的权势干扰和人情障碍严重程度不易被量化，对变更管辖的必要性和特殊性衡量主观性过强，实践中出现了同种情形的案件有的省市监察委没有指定管辖而有的省市监察委却进行了指定管辖的情况，各行其是的现象时有发生‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

 

　　二是指定的主体不明确，《监察法》仅规定指定管辖由上级监察机关实施，但具体是由上级监察机关内部的相应部门归口管理具体实施，还是统一由上级监察机关的名义指定缺乏明示。

 

　　三是指定的方式不具体，通常来讲指定管辖应是逐级指定，但在特殊情况下能否越级指定缺乏明示，比如在变更型指定管辖中，省级监察机关将情况特殊案件直接指定由某县级监察机关立案调查，因其中间没有经过地区级监察机关而有违逐级指定原则之嫌，但如果坚持逐级下达指定管辖决定则势必引起地区级监察机关二次审查、二次指定所带来的效率迟滞问题。

 

　　四是指定的节点不统一，实践中对于指定的时间节点，有的案件经过上级监察机关初核后认为有违法犯罪事实，才交由下级监察机关指定管辖; 有的案件直接交由下级监察机关初核，上级监察机关对初核情况及事实进行审查后指定监察机关管辖，该情况下初核机关并不一定是被确定管辖的机关; 还有的案件是已经由上级监察机关启动立案调查程序后，因情况发生变化而另行指定下级监察机关管辖。

 

　　五是受案主体随意性较大，出于公正与效率的综合考虑，通常情况下，受案单位应是政策法律素养好、办案业绩突出、经验丰富的监察机关，但在实践中，有的案件出于调查保密需要而交由偏远地区的监察机关; 有的则出于取证便利而交由交通便利地区的监察机关; 有的则出于锻炼监察队伍的需要，特意将案件交由办案热情高但实务经验尚缺的监察机关办理。

 

　　(二)指定管辖具有独立性，容易导致程序衔接障碍

 

　　实践中，指定管辖既存在于监察调查阶段，也分布在刑事诉讼中的起诉和审判阶段。 然而在法律规定中，上述三个阶段中只有监察调查和审判两个阶段才具有明确的法律规定，审查起诉阶段只有司法解释及内部规则对检察机关的指定管辖进行了确权，根据法律位阶原理，检察机关刑事诉讼规则作为下位法，其效力等级明显低于《监察法》和《刑诉法》。 上述这种相互独立、各自为政的状态，势必会带来诸多隐患。 一是以监察机关指定管辖层级来衔接诉讼和审判程序欠缺法律依据。

 

　　新的国家监察体制中，对监察机关的定位是政治机关而非司法机关，监察调查统摄职务犯罪但并不受刑事诉讼法约束，而是受制于有着综合立法之称的《监察法》，从《监察法》与《刑诉法》的产生来看，二者都属于基本法行列，均对宪法负责，二者间属于平行关系，故以同一位阶的综合法来制约同一位阶的专门法于理不合。

 

　　二是以法院指定管辖层级逆推诉讼和调查程序有违诉讼规律。 指定管辖最早发端于审判管辖中，是处理上下级法院及下级法院之间受案关系的产物，然而刑事诉讼并不等同于民事诉讼或行政诉讼，刑事案件不仅要经过审理阶段，还必须经历起诉和立案侦查阶段，三者缺一不可且还具有线型构造，是一个包含立案侦查、起诉、审判的递进过程，除自诉案件外，前一个诉讼阶段是后一个诉讼阶段的前提与基础，后一个诉讼阶段是前一个诉讼阶段的趋势与结果，每个诉讼阶段各自独立却又首尾相连，相互之间的接续顺序是不可逆的，这也就决定了立案管辖、起诉管辖必然先于审判管辖，所以在监察体制改革之前以审判指定管辖约束起诉和立案阶段中的指定管辖不符合刑事诉讼运行规律，同样在监察体制改革后因监察调查独立于刑事诉讼的特殊诉讼条件下，审判指定管辖更加难以约束监察指定管辖。

 

　　三是以检察机关诉讼监督来制约调查与审判两端的指定管辖显得力不从心。 作为宪法赋予的法律监督机关，检察院在刑事诉讼中是立案侦查和审判两端的桥梁与枢纽，可凭借受理侦查机关提请逮捕和向人民法院提起公诉之际，在二者间协调指定管辖方面的矛盾与冲突。 但是随着职务犯罪侦查权转隶给监察机关后，因为监察调查并非刑事诉讼法意义上的侦查，致使检察机关的诉讼监督职能在监察调查阶段失去了发挥空间，即便在这一过程中仍然履行着批捕的职能，但审查批捕之时已非监察调查阶段，而是在检察机关受理案件开展审查起诉之时，也就是说此时职务犯罪调查工作已经结束，监察指定管辖早已发生且执行完毕。

 

　　在失去了约束监察调查的情况下，也只能通过提请公诉以法律监督职能约束审判管辖，但实际情况亦不容乐观。 比如在刘家义受贿案办理过程中，安徽省高级人民法院在该省检察院已指定淮南市人民检察院审查起诉，且在公诉书已送达同级的淮南市中级人民法院审理的情况下，但因办案力量紧张、办案经费不足等原因又再次改变管辖，另行指定给滁州市中级人民法院审理。 [13]此类情况的发生不但影响诉讼效率，同时也暴露出了指定管辖对于检察机关增加的协调难度。

 

　　(三)指定管辖具有行政强制性，容易导致权利救济渠道不畅

 

　　实践中，职务违法与犯罪的查处通常要面对权势干扰及人情障碍，致使监察机关启动指定管辖的初衷往往是保障调查工作顺利开展而非公民权利保障。 与此种打击犯罪的出发点相适应的是指定管辖制度行政强制性明显增强，给公民正当权利行使带来困扰。

 

　　一是监察调查启动指定管辖对起诉与审判阶段具有连带作用，司法审查功能减弱从而妨碍公民获得公正诉讼的权利。 监察调查虽不受诉讼法约束，但实际上具有“准诉讼阶段”的地位，并因其强大的政治属性引导着整个诉讼程序的推进。 尤其是监察指定管辖，其指定的监察机关所处的区域及级别通常就是起诉和审判相应指定管辖的地域与级别，除特殊情况外，检察机关和审判机关是不可能仅为了固守法定管辖原则而擅自将其改变，这种监察调查阶段对地域与级别的管辖预断使得后续司法审查功能自然减弱，起诉阶段和审判阶段的指定管辖功能只是沦落为对监察调查阶段的高度认可和趋同。

 

　　这表明指定管辖的整个延续过程在司法功能减弱的同时势必会带来公民诉权空间的降低。 二是监察机关被动接受上级监察机关指定管辖案件，以完成上级意图为己任，难免会忽视当事人正当权利。 下级监察机关通过被指定管辖的方式承接本不属于自己管辖范围内的案件，在下级绝对服从上级领导的监察体制下，不辜负上级信任和期望自然成为了被指定管辖监察机关的使命任务，严格按照上级划定的基本框架和案件走向进而实现上级意图就成了受案单位的主要办案目标。

 

　　在这种情况下，当事人权利必然让位于上级权力，当事人异议必然会让位于上级满意。 三是监察调查阶段缺乏法律帮助权致使公民权利救济难上加难。 监察调查因办案保密需要及特殊的程序构造，当事人聘请律师提供法律帮助的诉讼权利被《监察法》予以排除，这使得本就出于排除干扰因素的指定管辖更不可能考虑公民权利救济渠道的问题，当被指定管辖的案件当事人对管辖有异议或者认为办案人员需要回避时，只能向被指定管辖的受案单位提出申请，但是否得到支持仅凭办案单位自主决定，即便是在案件调查过程中遇到打骂、体罚等严重侵犯公民人身权利的时候，也无法得到律师代为申诉、控告等法律帮助。 这就导致本已处于弱势的案件当事人在权利救济渠道欠缺的情况下，维护其正当权利状况更加令人堪忧。

 

　　三、规制路径：监察一体化中指定管辖的完善之策

 

　　指定管辖在监察一体化调查中之所以存在诸如此类的问题，受自身先天所具有的不确定性、独立性以及行政强制性等特征影响外，更关键的是受制于超职权主义特质的监察体制和权力互动的刑事诉讼构造。 对此，有必要在梳理基本原则的基础上对其程序性问题进行规制和完善。

 

　　(一)明辨主次，厘定指定管辖的适用原则

 

　　实践中，“指定管辖主要集中适用于职务犯罪及关联犯罪案件，通常要占指定管辖案件总数的63.5%”[14]。 这表明在反腐败过程中，原本只是作为管辖确定性补充的指定管辖有随意扩大甚至被滥用的风险，对此亟需分清主次，注意二者之间是原则与补充的关系，明确其在监察一体化中的适用原则，确保谦抑而有效地适用指定管辖。

 

　　一是个案适用原则。 相对于批量适用而言，个案适用有助于把控指定管辖比例适用准则，反之，如果将某一类职务违法及犯罪案件集中到特定区域的监察机关查办，意图通过整合案件管辖资源达到提升办案队伍素质及案件质量的目的，不仅是对指定管辖立法主旨的曲解，而且还容易导致对管辖预定性的无限制突破。 法律的预定管辖是一个国家管辖制度的根基，普遍受到现代法治国家的高度重视，有的国家甚至在法律中明确法定法官原则，其意义无非在于强调“抽象性的法律规范制定在先具体案件发生在后，以事先制定好的法律规范来配置司法管辖权”[15]。 鉴于此，监察案件中的指定管辖必然应当采取一案一指定的方式，而不能批量指定或者集中指定。

 

　　二是正当适用原则。 指定管辖作为案件分配的一种法律技术装置，以效率为价值目标的同时必须兼顾程序正义，因为通过突破常规管辖来实现效率本身就与公正向度相违背，所以在监察调查中适用指定管辖必须具备正当理由，否则极易将其沦为不正当社会关系及利益保护的蹩脚工具，成为一种新的特殊腐败类型的代名词。

 

　　三是例外适用原则。 作为本质上为不确定管辖的指定管辖，只能是确定管辖的一种补充手段，只有这样才能最大限度地防止推诿管辖或者争抢管辖两种极端情形的出现。 域外国家存在的指定管辖也大多居于此层面，在日本的刑事诉讼中，“检察院只有遇到审判管辖不明时，才能由检察总长向最高法院提出指定管辖的请求。 这里的审判管辖不明也仅包括法院管辖区域不具体和管辖法院本身不明确两种情形”[16]。 在德国的审判管辖中，也明确了“指定管辖仅适用于两个以上原本有管辖权的法院因被裁定无权管辖时，才能由共同上级法院指定管辖从而确定审判机关”[17]。

 

　　(二)内外协调，规范指定管辖的程序

 

　　在监察一体化机制的运行中，指定管辖必然存在对内和对外两种程序。 一是归口部门分步实施，规范监察机关内部指定管辖的纵向程序。

 

　　其一，提出指定管辖建议。 可分为主动提出和被动提出两种形式，主动提出就是指上级监察机关根据案件查办需要，由其案件监督管理部门主动提出指定管辖建议的情况; 被动提出是指在案件已经展开调查的过程中，承办案件的监察机关发现需要指定管辖而由其向上级监察机关提出指定管辖建议的情况。

 

　　其二，作出指定管辖决定。 指定管辖建议统一由案件监督管理部门上报监察机关负责人批准，同时将指定管辖批准情况通报给监督检查部门，由其对指定管辖实施情况进行同步监督‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

 

　　其三，办理指定管辖手续。 由案件监督管理部门以监察机关名义制作《指定管辖决定书》，按照程序分别送达承办案件监察机关和原管辖权的监察机关。 其四，受案单位依法办理。 接受指定管辖的监察机关按照《监察法》的规定，开展初核、立案、调查工作，最终形成调查报告连同证据材料一并移交上级监察机关审定。 当然，在指定管辖过程中，还要注意上下级监察机关内部的管理，既要防止上级监察机关一指了之，又要避免承办案件监察机关盲目蛮干。 [18]

 

　　二是确立指定管辖预决原则，规范监察调查、审查起诉、审理判决的一系列横向程序。 对于监察机关指定管辖的职务犯罪案件，通过指定管辖预决，既对下级监察机关产生效力，也对与下级监察机关同级的人民检察院和人民法院具有预先决定力。 即依据监察调查阶段的指定管辖决定，下级监察机关调查终结的案件向同级人民检察院移送起诉，接受移送起诉的人民检察院就应当向同级人民法院提起公诉，同级人民法院也应当依法审理。 此原则将人民检察院与人民法院连带作为指定管辖主体并列，目的是解决监察机关指定管辖程序向后参照进而实现诉讼化的问题。

 

　　如此，便于调诉审三阶段的衔接，提高了诉讼效率，降低了诉讼成本。 当然，在运用管辖预决原则选择指定管辖的监察机关时，还应考虑一些联动因素：其一，要考虑被指定监察机关办案力量与办案资源配备、排除案外干扰能力等因素，便于及时查明案件事实。 其二，要考察被调查人的主要社会关系、任职履历以及涉案人的多寡、调查地点分布等因素，以利于调查工作能够有效展开。 其三，要考查当地司法机关地理位置、办案力量、羁押场所及协作能力等因素，以确保后续诉讼工作能够有效衔接。 [19]

 

　　(三)多管齐下，适当拓展当事人权利救济渠道

 

　　监察案件的指定管辖是超职权主义在监察一体化中的集中体现，其启动与运行必然是私权利让位于公权力。 然而，在制度的发展过程中达成权力与权利的良性互动关系，其总体趋势必然是适当限制公权力从而拓展私权利的存在空间。

 

　　一是适当确立当事人的管辖异议权。 受理指定管辖的监察机关在立案调查后的一定时间内，应当将指定管辖决定书向被调查人出示并宣读，允许被调查人在一定期间内提出管辖异议，对于未提出异议者应在管辖异议申请书上签字确认，而对于提出异议者，受案监察机关应当向决定管辖的监察机关书面请示，由决定管辖的监察机关复议并将复议结论及主要理由告知当事人，对当事人再次申请复议的不予允许。

 

　　二是适当确立当事人的管辖回避申请权。 在监察调查中，针对可能出现影响公正调查及处理结果的法定情形，调查人员应主动向所在的监察机关申请自行回避，或者被调查人也可以向办案机关申请其回避，调查人员回避与否由受理案件的监察机关审查决定。 当遇到需要受案监察机关集体回避的情况，应当赋予被调查人通过受案监察机关向其指定管辖的监察机关提出申请的权利，由指定管辖的监察机关审查后直接向被调查人作出答复并记录在案。

 

　　三是适当确立当事人获得法律帮助权。 《监察法》在人权保障方面做出了一系列规定，对被调查人的人格权、休息权、生存权以及家属知情权都给予了一定保障。 鉴于在指定管辖确认后受案的监察机关对被调查人会展开立案调查，并通常会采取一定的强制措施，可适当确立被调查人有获得法律帮助的权利，并参照刑事诉讼法的相关规定，明确被调查人聘请律师介入的时间以及提供法律帮助的具体内容，以确保《监察法》赋予被调查人基本权利落到实处，使得权利一旦被侵犯后有一定的救济途径作保障。 [20]

 

　　监察管辖作为新监察体制改革的重要内容，在丰富了我国刑事管辖制度的同时，对我国刑事案件职能管辖的格局也是一次重构。 在这样的格局中，指定管辖作为监察管辖的重要组成部分，是监察机关上下联动进而形成监察一体化的有效依托，是管辖原则中不确定对确定的创新与补充，它对增强监察机关抗干扰能力、提高办案效率以及平衡办案资源都有着实际价值和显著作用。

 

　　然而，由于监察管辖与刑事管辖本身存在的理念冲突与衔接障碍，势必会出现指定管辖存在的价值失衡与构造不合理的问题，需要进一步明确指定管辖的适用原则与程序，协调公诉与审判环节，处理好横向与纵向两方面关系，促使指定管辖在监察一体化中发挥出更大效能，推动反腐倡廉建设法治化进程向更好更深层次发展。

 

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　　参考文献：

 

　　[1] 任学强.论职务犯罪案件指定管辖决策机制的行政化及其矫正[J].河北法学，2018(1)：91-93.

 

　　[2] 王继学.高官异地审判：中国司法史上独特的风景线[N].民主与法制报，2007-01-01(03).

 

　　[3] 李支国，温钦仁.异地交叉巡察化解场外干扰[N].株洲日报，2017-08-08(03).

 

　　[4] 费孝通.乡土中国生育制度[M].北京：北京大学出版社，2003：27.

 

　　作者：李海峰1， 杨玉华2

 

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